民事执行难的原因透析及解决对策

        作者：汪程
    民事裁判的执行是民事诉讼的最后阶段，是生效法律文书确定的民事权利得以实现的保证，关系到司法公正和司法权威，其直接目的就在于迫使债务人履行义务，以实现债权人的合法权利。然而，长期以来民事执行难的问题却一直困扰着各级法院，虽然法院系统不断加强了民事执行的力度，但各级法院许多生效的民事裁判文书还是不能最终得到执行，执行难仍是整个社会普遍关注的热点问题；而人们一提到执行难，首先想到的是法院工作做得不够好，因为人们的思维定势中一直认为执行就是法院一家的事。人民群众把对执行难的不满和激愤发泄到法院，使法院成为众矢之的，严重损害了法院的形象。其实，执行工作是一项系统工程，涉及到方方面面的工作，产生执行难的原因是多方面的。要攻克执行难也需要全社会的共同努力。现从“执行难”的危害、成因及对策三个方面对该问题进行初步探讨。以期达到解决“执行难”问题，维护司法公正。

一、民事执行难的危害

　 民事执行难的危害是极为严重的，其直接危害表现在：

　 1、损害法律的权威和尊严。法院的判决得不到执行时，法律的准则作用将无从体现。靠国家强制力来实现的判决书如变成“法律白条”，法律的权威与尊严将受到损害，同时损害司法公正和法院形象；公众对对法律的不信任甚至会引发恶性暴力事件，影响社会稳定。

　 2、扰乱正常的市场经济秩序。寻求司法保护，是公民和企业维护自身合法权益的最后一道盾牌。民事执行难影响到债权人对诉权的行使。债权人付出大量精力和诉讼成本后，如最终结果是“空调白判”，会对司法制度感觉失望和无奈。债权人对司法保护丧失信心时，就可能拖延或放弃诉权，合法权益将无法得到保护。另外，民事执行难又会怂恿债务人消极履行甚至不履行自己的债务。从而在整个经济运行中形成恶性循环，扰乱正常的经济秩序。

二 执行难产生的主要原因

（一）法院内部的原因。主要表现：

1．执行装备差、人员少、执行经费不足。目前法院执行存在人少案多的矛盾，装备也相对落后。尤其是基层法院，每个执行员每年要承担上百件案件的执行。为了及时执行案件，不得已采取分组形式，如遇到突发事件，往往顾此失彼，穷于招架，甚至受到围攻，案件执行难以收到预期效果。

2．执行人员素质、水平参差不齐。有的执行法官对自己要求不严，违反纪律，办关系案、人情案、金钱案，有的接受吃请、娱乐和钱物，导致在执行中出现失职或滥用职权的情形。

3．审判和执行机械分离，造成审判和执行工作人为脱节，和审判人员“重审轻执”造成的执行难。有些审判人员认为把案件审理好是自己的职责，至于执行人员能否以生效的法律文书为依据执行到位，则与其无关。在审理过程中，工作粗、浮，较少考虑执行的因素，对本应该熟悉、掌握的案件细节及争议标的不去深入了解；对应该采取财产保全、先予执行措施的不采取，不重视。特别是有的当事人已主动向法院提出财产保全申请并提供了担保，而审判人员既不依法裁定查封、扣押、冻结被保全人的财产，也不教育被保全人，以致造成义务一方把资金、货物转移或隐匿他处，给执行工作造成被动。有的案件审判程序错误，虽不影响实体判决结果，但当事人却以此为由拒不执行判决。

4．执行机构缺乏统一指挥，力量分散。各法院均有自己的执行队伍，在执行中各自为战，但因人员编制的原因，相对于日渐增多的执行案件和日渐狡诈的被执行人，执行力量更显不足。既然如此，更不可能腾出手来协助其他法院的执行工作。而对于本地案件的执行，又因体制等原因不敢放开手脚，这在一定程度上助长了执行难。

5.片面强调调解结案造成的执行难。调解是在当事人自愿的基础上，由法院主持下达成的协议，本应有自觉履行义务的基础。但是，相当一部分调解结案的案件却不能自觉履行，反而向法院申请强制执行。近年来，民事案件大量增多，审判人员承办的案件数居高不下，使审判人员应接不暇。同时又因为如今法院要求将上诉案件的改判率、发回重审率控制在一定的范围之内，因为调解灵活性强，相对简便自由，不拘泥于审判程序，可使审判人员在相同的时间内办理更多的案件，且最重要的一点就是，调解的案件调解书送达后就生效。法官从其自身利益出发，为提高结案率和降低改判率、发回重审率，往往强拉硬调或一味和稀泥，极力使当事人之间达成调解协议，有的审判人员图简单、省事、省力，注重调解结案；也有的审判人员侵犯当事人的诉讼权利，强行调解，导致当事人的实体权益受到影响，主要表现在审判过程中没能让当事人充分发表意见，取其合理部分，虽然达成协议，结果不可避免地发生违背当事人真实意思表示，损害当事人合法权益。还有个别审判人员甚至用哄、骗、吓的方法和手段，促使当事人达成协议；因此当事人对调解结果不服，并会产生抵触心理，一旦案件进入执行程序，便会遇到困难。有的当事人明知自己无理，或暂时不具备或根本没有实际履行义务的能力和条件，因而庭审也不去争辩，只要审判人员提出调解意见，即同意，以此为缓兵之计；进入执行程序后，因义务人不具备履行条件而造成执行难。

6、因法律文书制作质量不高造成的执行难。人民法院的执行依据是已经发生法律效力的判决、裁定，以及法律规定由人民法院执行的其他法律文书。据此执行的法律文书虽已发生法律效力，执行中常会出现因裁判文书的错别字，或对执行标的物的品名、规格、标准、数量、所在地等表述不清楚或语法修辞出现失误而无法执行，主要有以下几种情形：1、在法律文书的主文中漏掉部分义务人；2 判决书主文对义务人的义务表述不具体；3、义务人应向权利人承担多项义务，但主要条款只规定了某一项义务；3、对诉讼争议的标的额存在计算错误；4、主要条款措词不当，意思含混不清；6、对义务人履行义务的期限漏写；7、主要条款前后矛盾，随意性很大；8、漏写案件受理费及由谁承担、垫付情况；9、将被执行人的姓名和被执行财产所在地写错；10、执行所依据的裁判文书、事实不清，证据不足。

7、因违法裁判和违法执行造成的执行难。人民法院依法裁判是保障案件质量，实现裁判结果，切实保护当事人合法权益的基础。违法裁判将引发审判监督程序，即便执行完毕，一旦改判将发生执行回转。有的执行人员忽视对执行异议的审查，对案外人提出的异议置之不理；有的执行人员扭曲执行和解的协议，滥用执行和解，恐吓、引诱迫使当事人和解，甚至以“执行难”相要挟。还有的执行人员受人之托，办“关系案”、“人情案”，对有能力一次全部履行的被执行人，执行人员却说服申请执行人允许其分期给付；对到期应予执行的却不执行，放宽被执行人应承担义务的期限；还有的执行人员明确要求权利人放弃部分权利，擅自违法修改已生效的法律文书等，这些都严重违反了法律规定，是执行人员违法办案造成执行难的表现。

需要指出的是，执行难的问题也正得到国家最高权力机关的重视，继1999年中央出台第11号文件之后，2002年底通过的刑法修正案（四）又增加了执行判决、裁定失职罪和执行判决、裁定滥用职权罪，这些都对进一步规范执行起了重要作用。民事诉讼法的修改，进一步加强了对拒不执行和妨碍诉讼行为的处罚力度，有力的促进了法院执行；人民法院适应这一形势，建立健全了执行工作新机制，强化执行队伍建设，增强服务意识，加大执行力度，尤其是陆续开展了集中执行活动、治理暴力抗法活动、集中清理执行积案活动，清理了一大批执行积案，取得了有目共睹的成绩。目前，法院自身原因带来的执行难问题正在减弱，而由于法院外部的原因带来的执行难却日益突出。

（二）法院外部的原因。主要表现在：

1．当事人自身的原因。这是造成执行难的主要外部原因。 

（1）是被执行人确无财产可供执行。社会上对执行难存在误区，认为法院裁判文书所确定的给付内容必须全部实现，否则就是执行难。但市场经济存在风险，人们怀着善良愿望与他人发生经济往来，并不必然会带来预期的收益，而且这种风险并不因法院的介入而改善或化解，即使案件胜诉，也可能因为对方无财产而无法执行。同时诉讼本身也有风险，由于目前贫富分化状况的存在，经济条件有好有坏，有些侵权案件，尤其是人身伤害和财产损害案件，即使你遭受了财产甚至人身的损害，也可能因对方经济条件限制而得不到分毫补偿；刑事案件附带民事赔偿部分，致害人因犯罪行为已受到刑罚制裁，也就是说被判刑收监，其财产又无法查找，民事执行部分至少在被告服刑期间乃至更长时间无法落实，目前这类案件呈上升趋势；有的当事人因经营不善等原因影响执行，执行阶段确因种种原因丧失履行能力。有的因其他债权未实现，缺乏周转资金；还有的因为企业内部领导人员变动，拖延了履约。

以上这些情形，法院往往是费尽九牛二虎之力，用尽各种执行手段，案件却还是无法执行。这些情形根本不能算作是执行难，更不能归责于法院。

（2）被执行人法律意识不强，法律观念薄弱，妨害执行。一些被执行人对生效的判决抱有侥幸心理，不自觉履行判决裁定所确定的义务。目前，大部分案件的债务人有履行能力却拒不履行。表现之一故意隐匿、转移、变卖财产，有的甚至干脆一逃了之，下落不明逃避执行。还有些被执行人因无法转移、隐匿财产，为逃避执行，纠集亲朋好友和左右乡邻，暴力抗拒，对执行人员围攻，甚至殴打执行人员，因此执行工作受到阻碍。依照刑法第313条规定，对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的，构成拒不执行判决、裁定罪。构成该罪的前提是被执行人有履行能力，有可供执行的财产，而法院如果能查实这一点，便可强制执行，如果不能查实，则构罪的前提便不存在，公安机关也不会立案。因此，刑法第313条并未对当事人产生足够的威慑力，使其主动履行法院的判决、裁定。表现之二是以死相威胁。当前压倒一切的是稳定，法院的执行工作也要服从服务于这一大局。执行中常常会出现当事人以死相威胁的情况，法院从大局出发，不得已暂缓执行。而暂缓执行势必为拒不执行注入兴奋剂，一些当事人纷纷效法，使执行难陷入恶性循环。

特别需要指出的是，法律规定的执行措施软化，拒不执行处置的配合欠佳，法院在民事诉讼中决定逮捕权的取消，异地拘留的禁止，等等，助长了被执行人妨害执行的气焰，对执行工作带来极大的负面影响。

（3）是申请执行人举证不力。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》（试行）（以下简称《规定》）第28条规定，申请执行人应当向人民法院提供其所了解的被执行人的财产状况或线索。随着法治进程的推进，在诉讼中“谁主张谁举证”的理念已深入人心，但对于在执行中应负举证责任，很多人不了解或不理解，致使案件进入执行程序后，很多当事人消极等待，或者仅仅到法院催促执行人员。这在一定程度上使案件错过或丧失了执行的机会。

2．地方保护主义。这是造成执行难的最重要外部原因。地方和部门保护主义的干扰仍然相当严重。有人把地方和部门保护主义称为“打不死的拦路虎”。当前，仍有不少地方和部门从本地区、本部门的利益出发，置法制的统一于不顾，对某些案件的执行施加种种压力，甚至下发一些违反法律规定的文件进行干预，甚至调动一切可以动用的力量从中阻挠，公然对抗法院的执行。其中也包括当地法院。因为法院的体制问题，法院隶属于地方，由地方人大选举产生，直接受地方党委的领导，在人员、财物上受地方制约，全国法院一盘棋的布局已因为地方保护主义而被破坏。现在法院到外地执行，不管是执行人员亲赴外地，还是委托外地法院执行，都难以收到好的效果。

3. 具有特权身份的人假公济私，干预执行。一些权力部门的领导、人大代表、政协委员以公权力的身份，向法院施加压力，对个案执行进行干预，法院的人财物受制于地方；法院的审判员及以上任职都要由人大任命等等因素，法院或多或少受到来自这方面的干扰，法院对这些干扰显得尴尬和无奈。

4.民事执行立法不完善。完善的执行立法和健全的执行体系是法院判决能得以顺利执行的保证。法律法规的不完善也给法院执行工作增加了一定的难度。在司法实践中，人民法院办理执行可循之章非常散乱，有关民事强制执行的法律规定更是寥寥可数，具体主要包括以下几则：《中华人民共和国民事诉讼法》、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，还有就是一些司法解释、通知、批复、办法及其他部门法中所涉及到的相关条文。同时由于受到当时立法条件和经验的局限，我国的民事实体和程序法律制度还存在一系列的问题与不足，强制执行法律制度存在的问题更为严重，一些重要的执行制度存在疏漏，有些规定则过于笼统、可操作性不强，有些规定虽然有禁止性和义务性条款，但制裁性条款却显得软弱无力，对被执行人、相关人员和有关单位的法律约束力过于疲软。因此，民事法律制度尤其是强制执行法律制度不健全、不完善。现行的规定过于笼统，缺乏可操作性。强制执行是利用国家强制力来保护执行人的合法权益的，因此执行工作必须严格地按照程序进行。由于现行规定过于笼统，执行实践中经常出现不同的理解甚至歧义，导致法院之间经常出现执行争议，大大降低执行效率。

5. 缺乏强有力的外部法律监督是导致当前民事判决裁定“执行难”，“执行乱”这一突出问题的重要因素之一。而且最高人民法院的批复规定：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，人民法院为保证生效判决、裁定及其他法律文书的执行而在执行程序中做出的裁定不属于抗诉的范围”。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中做出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据……人民法院应通知不予受理。面对当事人的申诉请求，检察机关遭遇了法律尴尬。人民检察院按照批复无法对这类诉讼活动进行法律监督。

6. 协助执行机关不积极配合

有的协助执行机关不配合协助，以种种借口刁难法院执行人员依法进行的查询、冻结。还有的银行、信用社出具假查询资料，对被执行人一行多户，法院查询时只提供没有资金的帐户。有的做假账，将执行义务人帐户上的存款转移，使执行无款可划。有的表面上帐户冻结，暗地里资金照样来往。当法院来执行时，不是以种种借口设置障碍，就是直接予以拒绝，等等。

三、解决执行难的初步设想

解决执行难法院责无旁贷，所以各级法院应积极研究解决执行难的新思路，及时解决执行工作中的新问题；当然，要攻克执行难，仅靠法院孤军奋战是远远不够的，须要全民参与，全社会参与，共同努力，为改造执法环境、攻克执行难各尽其职。现将本人的一些初步设想做一介绍，共同探讨。

1．各级法院的执行工作要紧紧依靠党的领导，形成一个党委领导、人大、政协监督、政府支持、社会各界参与的综合执行格局。各级机关要加强领导、监督和支持。要带头抵制地方保护主义；要为法院的执行工作撑腰，全力支持法院依法执行，对抗拒执行的单位或个人严肃处理；要切实解决好法院执行部门的经费、人员、装备等实际问题，满足执行工作的需要。

2．要加强立法工作。及时制定统一的《强制执行法》，对执行机构的设置、强制措施、手段，以及对拒不履行判决、裁定的处罚等要明确规定，以此来规范执行；对拒不履行的当事人，拘留期限应适当延长，已达到威慑作用。

3．要加强审判法官和执行法官的培训。进一步提高业务素质，确保裁判和执行公正，要加强法院执行队伍建设；尽可能减少因法院自身原因导致的执行难。

4．国家相关部门应及时设置相关制度，清除执行障碍。国家应授权出台相关制度，规定每一个公民终身只享有一个银行账号，类似现在的身份证，其个人的工资、存款、水、煤、气、电、电话费、养老保险、医疗保险、住房公积金均出入这个账号，便于法院执行时能快捷查清被执行人的财产；也防止被执行人隐匿财产。

5．修改现有的刑法。在刑法中增加一节规定，公安机关在接到检察机关的批捕书或人民法院的逮捕决定书后，应根据被害人的损失程度立即对犯罪嫌疑人的财产进行查控，以确保受害人的经济损失能赔付到位。人民法院对案件处理（包括执行）完毕后,公安机关应对剩余的财产解除查控。这一制度的建立，旨在建立公权和私权平等保护制度；犯罪分子受到刑罚制裁，是维护了国家法律的尊严，保护了公权，现有刑法侧重保护公权，对私权保护在刑法中作了规定，刑法第三十六条：“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失。”这一规定表现在保护私权上程度比较弱，表现在“应根据情况判处赔偿经济损失”，法学上和审判实践中基本上都是根据受害人的损失和被告的经济状况进行综合处理的。其直接导致的结果是被告被判刑后，受害人的经济损失无法落实，换句话说，受害人的人身或财产受到了侵害，经济损失再次受到侵害。所以说把私权和公权平等保护势在必行。同时还可以在刑法中规定，被告在法院宣判前愿意全额赔付受害人损失并能履行的，法院在征得受害人同意后可从轻判处。这样既体现了保护公权又体现了保护私权。

6. 加强诉讼保全制度和先予执行制度。人民法院要加强诉讼保全制度的宣传，要善于运用保全制度，做到能用则用；《民事诉讼法》中要授权法院在道路交通事故、人身损害、追索劳动报酬、索要抚养费、扶养费、赡养费等案件中，在案件事实基本清楚的情况下，应当根据当事人的申请或依职权进行诉讼保全；当然，在保全过程中，应对正在生产的机械设备、营运的车辆等经营性财产，可采取灵活保全措施；把握不转移财产、不影响生产经营的原则。

7. 要健全和落实执行救助金制度。对被执行人确无给付能力，而申请人又生活困难的的案件，给予申请人适当的经济救助。旨在帮扶弱势群体，彰显司法的人文关怀；应尽快用制度的形式确定救助资金来源财政拨款。

8. 尽快建立执行信用制度。应建立法院执行案件信用制度，对在法院有未接执行案件的单位和个人，应建立和金融、工商、城建、土管、房管等部门的信用一体制度；被执行人如在法院有未结的执行案件，金融部门将不予办理贷款等手续、工商部门将不予办理工商登记、城建部门将不予办理建设手续审批、土管部门将不予办理建设用地审批、房管部门将不予办理购房产登记。从而使被执行人珍爱信用记录，主动履行义务。

9. 各部门要协调配合。尤其是公安、检察机关，对拒不执行判决、裁定的当事人在依法的前提下，该刑事拘留的刑事拘留，该逮捕的坚决逮捕，要通过与法院执行部门的通力合作，使当事人消除侥幸心理，自觉履行法院判决、裁定所确定的义务。以此来维护法院的权威，树立法律的威严。

10. 媒体要正面引导。只有使执行工作得到最广泛的社会支持和充分理解，法院的执行才会有一个好的社会环境，才能产生最好的社会效果。而使执行工作得到社会理解和支持，媒体有着得天独厚的优势。同时，媒体要配合法院的执行行动，营造声势，给那些拒不履行法院判决、裁定的被执行人以压力，以此促进执行。

11. 当事人要树立风险意识，积极配合法院执行工作。案件进入执行程序后，要主动配合执行人员的工作，积极提供被执行人的财产线索，以利于案件的及时执行，对于暂时没有执行的案件，要找清原因，要理解和尊重执行人员的劳动，对于被执行人确实没有执行能力的案件，不要故意纠缠和责难法院。

12. 正确划分执行难。对被执行人下落不明，财产又无法查找的案件；被执行人无财产可供执行的案件；或正在服刑，又无财产可供执行的案件；不能划做执行难，因为这几类案件根本无法执行。其目的在于使公众尊重客观事实，树立正确的执行理念，从而理解支持法院执行工作。

13．设立对被执行人财产悬赏制度。旨在调动一切资源，查找被执行人的财产，切实保护申请人的合法权利；根据申请人的申请对被执行人的财产进行悬赏，对提供财产线索的公民予以保密，财产经核实属实后，立即按一定的比例予以奖励；奖励的费用由被执行人承担。