一事不再罚原则的司法适用

案情

2008年，某市环保局在检查中发现某厂未执行环境保护“三同时”的法律规定，在未建成相关配套的环境保护设施的情况下，擅自从事水性涂料项目的生产。环保局依法对该厂作出责令停止水性涂料项目的生产和5万元罚款的行政处罚。该厂没有申请行政复议和提起行政诉讼，缴纳了全部罚款。

2010年，环保局发现该厂仍存在原来的违法生产情形，遂再次作出前述行政处罚。该厂不服，向法院提起行政诉讼。

    分歧

    对被告环保局的行为是否合法，存在意见分歧。

    第一种意见认为，根据行政处罚法第二十四条“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，被告对原告的一个违法行为作出两个罚款的行政处罚，显属违法，依法应当予以撤销。

    第二种意见认为，被告两次处罚的是原告不同时期的违法行为，虽表现一致，但不是同一违法行为，环保局的行政处罚并无不当。

    评析

本案争议的焦点实际上在于对“同一违法行为”的界定。在行政法上，相对人的违法行为实际就是相对人在一个特定的时空环境下，在一定的意识支配下所实施的违反行政法律规范的行为。从理论上界定一个行为和多个行为并不困难，但实际上在对处于连续状态的违法行为的认定，有相当难度。

我们认为原告的行为不能视为行政处罚法第二十四条规定的“同一违法行为”，理由如下：

    1．不符合行政处罚法和环境保护法的立法宗旨。环境保护法第一条规定的立法宗旨为“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”；行政处罚法规定的立法宗旨也保护“维护公共利益和社会秩序”。本案中，被告作出行政处罚是为了制止违法行为，防治环境恶化。如果因为原告的违法行为曾被行政处罚过就放任不管，不符合行政处罚法的立法宗旨和初衷。

    2．对连续性违法行为的违法界定问题。在被告处罚前，原告的违法行为是有连续性的，被告第一次处罚时不能针对这一违法行为作出一个以上的以罚款为内容的行政处罚。但在被告第一次处罚后，原告没有改正，继续违法，已经构成一个新的违法行为，对该违法行为不能再视为前一个违法行为。

    3．将之视为同一违法行为会造成极为恶劣的影响。如果一旦被处罚过就不能再处罚，会使得该违法行为无法再被追究，这是难以被群众接受的。行政处罚不是目的，而是使得相对人遵纪守法的手段，如果不能对应受处罚的行为作出相应的行政处罚，就会使得违法行为不能得到追究，违法后果不能得到根除。