（来源：中国环境网）
转自：中国环境网
行政处罚法制审核，是2018年《行政处罚法》修正时引入的一项重要制度，2021年新《行政处罚法》修订时继续进行了规定行政律师 。该制度的核心目的在于通过内部监督与程序制约，确保行政处罚决定的合法性、合理性，防止行政权的滥用。然而，该条款中“从事行政处罚决定法制审核的人员”这一主体范围的界定，在理论与实践中引发了深入探讨。
笔者认为，法制审核并非一个单纯提供法律咨询意见的行为，其本质是行政处罚权运行过程中一个不可分割的内部控制环节，具有鲜明的权力属性和责任要求，执业律师不得独任审核行政律师 。
法制审核的权力内在属性
从行政权运行的结构分析，一个完整的行政处罚决定过程包含调查、审核、决定三个核心环节行政律师 。审核环节承上启下，是对调查结果的合法性控制和对决定环节的专业性铺垫。
根据职权法定原则，行政处罚权自法律授予特定行政机关起，其行使的全过程，包括内在的监督与控制环节，都应当由该机关及其构成人员来完成行政律师 。审核人员作为行政机关的一员，其审核意见是机关内部意志形成的一部分，直接对机关负责人负责。允许外部律师单独进行审核，无异于将一项内在的行政监督权能“外包”出去。这打破了行政权的完整性与封闭性，使得本应在行政系统内部完成的意志形成过程，部分地依赖于一个外部且独立的职业主体。这违背了“谁授权、谁负责”的基本法理，导致行政权的行使过程出现了“体外循环”的断点。
责任政府的必然要求
责任政府原则要求行政机关必须对其作出的行政行为承担全部法律责任行政律师 。如果因法制审核失误导致违法处罚并引发国家赔偿，责任主体无疑是行政机关。
然而，如果审核是由外部律师单独完成，行政机关在追偿层面将面临困境：如何证明该外部律师的审核行为存在重大过错？其责任是民事合同责任还是行政责任？这会使清晰的国家责任体系变得模糊和复杂行政律师 。
反之，由内部构成人员进行审核，其行为属于职务行为，所有的责任最终均由机关承担，并在机关内部通过绩效考核、纪律处分等方式实现责任的追溯与消化行政律师 。这种责任的内在化与一体化是保障行政责任机制有效运行的基础，而外部律师的介入必然侵蚀这一基础。
律师角色与审核中立性的根本冲突
程序中立是程序正义的基石行政律师 。法制审核作为一项准司法性的内部程序，对其主持者的核心要求就是中立性与无偏私性。法制审核人员需要的是决疑性与中立性的思维，冷静地审视调查人员与当事人提供的证据，不偏不倚地适用法律，既要保护公共利益，也要维护当事人合法权益。而律师的职业伦理本质与之存在难以调和的矛盾。
中华全国律师协会《律师执业行为规范》明确规定：“律师必须忠诚于委托人的合法利益，竭诚为委托人服务行政律师 。”这意味着律师的思维模式、工作方式和价值取向是单方代理性的。其职业习惯是运用法律技艺为一方当事人争取最大利益，而非站在超然中立的立场上权衡多方利益。即使一名律师内心无比公正，但其执业律师的身份，足以让行政相对人乃至社会公众对其审核的中立性产生合理怀疑。
此外，执业律师的收入来源于代理客户，此时作为法制审核员审核一个企业，今后就可能成为其律师事务所的潜在客户行政律师 。允许律师单独审核，无异于在制度上主动引入了一个干扰源。
从《生态环境行政处罚办法》第51条第2款“生态环境主管部门进行法制审核时，可以请相关领域专家、法律顾问提出书面意见”规定来看，也暗含着律师只能作为专业人员提出法律意见，不得单独行使法制审核职责的本意行政律师 。李艳芳主编的《生态环境行政处罚办法释义》也认为，聘请法律顾问提出法律意见，相当于购买第三方服务。签字的含义包括了职责确认和意见确认。这是法制审核人员或法制审核机构的义务和职责。因此，作出法制审核意见的过程中，不能由法律顾问代签法制审核意见。法制审核人员必须以自己的名义，作出法制审核意见并在意见书或意见栏上签字。否则，属于不作为、不履行法定职责。
综上，允许执业律师单独作为行政处罚的法制审核人员，在理论上是对行政权本质的误解，在程序上是将两种不可兼容的角色伦理强加于个体，在制度上则是引入了一个损害程序公正外观和公众信任的潜在风险点行政律师 。法制审核的“人员”范畴，应严格限定于行政机关内部的公务人员。律师的专业价值，应定位于为内部审核提供高水平的“咨询服务”，而非直接行使属于国家行政权固有组成部分的审核权力。这既是理论的应然，也是保障依法行政、维护公民权利、提升政府公信力的实然要求。
作者单位：山东省济南市生态环境保护综合行政执法支队